viernes, 1 de febrero de 2013

Perspectivas Electorales 2013

Publicado originalmente en la revista Ideas Naranjas de Juventudes VP en la edición de enero de 2013

Partamos de un escenario donde hay dos elecciones este año 2013: una ya definida en calendario (municipales) y otra para una nueva elección presidencial.

Planteado este escenario cabe preguntarse ¿La oposición tiene la capacidad y la posibilidad real de concretar victorias electorales importantes en ambas elecciones?

Estas líneas se plantean presentar un análisis sensato para responder esta última pregunta. Se concluirá que la oposición no tiene capacidad de construir victorias nuevas e importantes en las elecciones municipales (conservando sólo los espacios que tiene hoy) y que no podrá ganar la elección presidencial a pesar de la ausencia de Chávez.

Esta conclusión se alcanza luego de responder cuatro preguntas derivadas de la que nos permite iniciar nuestro planteamiento:

1. ¿Qué es lo más importante para el elector a la hora de elegir hoy?
2. ¿Qué elementos de las estrategias de cada bando contribuyeron en mayor medida para los resultados finales, tanto el 7O como el 16D?
3. ¿Qué indicadores debemos revisar para proyectar resultados?
4. ¿Qué debería hacer la oposición para ganar? Y eso lleva a otras 2 preguntas más a fondo: ¿Está haciendo lo necesario para ganar? ¿Es posible hacerlo dadas las condiciones hoy?

La primera pregunta tuvo grave importancia los días posteriores al 7 de octubre. Esto se debe a que muestra la efectividad de cada campaña para acrecentar la base de votos, disminuir la votación del contrario y concretar victorias. Siguiendo algunos comentarios de Luis Vicente León, Werner Corrales y otros especialistas, podemos rescatar 2 tipos de variables que tienen incidencia:

1. Variables objetivas: Al elector le importa tener un empleo, sentirse seguro y tener condiciones materiales dignas.
2. Variables subjetivas: Al elector también le importa y tanto como las variables objetivas, sentirse parte de algo, sentirse protegido y atendido, y sentir que puede superarse.

Partiendo ahora a nuestra segunda pregunta, se pueden encontrar elementos claros de diferenciación entre la Oposición y el Oficialismo.

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El primero basó su campaña en las variables objetivas, ofreciendo planes para el empleo y la inseguridad, e intentando personalizar la elección entre “lo que te conviene a ti para el futuro, y lo que te ofrece hoy el gobierno”, buscando definir la elección no entre Capriles y Chávez, sino entre “Tú y Chávez”.

Por su parte el oficialismo basó su campaña en las variables subjetivas, sobreponiendo a las realidades objetivas el asistencialismo, el discurso populista y el simbolismo religioso, que buscaba acercar al líder de la revolución a una figura divina por medio de la compasión y la solidaridad producto del estado de salud de Chávez.

Los resultados del 7-O nos dicen claramente que las estrategias de cada bando tuvieron un efecto positivo sobre sus electores potenciales y sobre los electores indecisos, teniendo alta participación como resultado una abstención relativamente baja.

Sin embargo, el oficialismo pudo capturar muchos más votos de los indecisos, mientras que la oposición sólo consolidó su base electoral.

Para el 16D, las condiciones cambiaron. Por un lado no existió para ningún bando un líder nacional que apoyara a los líderes locales en su campaña, por el otro, la oposición se desarticuló en discurso mientras que el oficialismo se consolidó en torno a la figura de Chávez. Haciendo estudio de la interacción de estos 3 elementos podemos definir que indicador será clave para determinar los resultados del año entrante y podremos responder nuestra tercera pregunta.

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Se debe empezar diciendo que la abstención fue un factor irrelevante. Haciendo una evaluación de la caída de la participación en cada bando entre la elección del 7O y el 16D, tenemos que la diferencia entre el oficialismo y la oposición apenas alcanza un 0,37% a favor del oficialismo, pero que en términos estadísticos es igual a Cero (0).

 A pesar de la convicción popular que decía que el aluvión del oficialismo nos acabaría como producto del sentimiento de fracaso por la derrota de octubre, la participación de bando y bando se mantuvo.

La oposición ganó 48 municipios el 7O, le arrebató 8 al oficialismo el 16D pero perdió 21 en esa misma elección, lo que termina con un saldo de 35 municipios que se conservan después de diciembre.

Una de las más claras diferencias entre el oficialismo y la oposición en las elecciones del 16D fue la ausencia del líder nacional. Chávez desaparecido por su enfermedad y Capriles concentrado en ganar Miranda. Esto obligó a cada bando a llevar las campañas locales sin figuras aglutinadoras de envergadura nacional. Sin embargo, el oficialismo mantuvo como bloque monolítico un mismo discurso: la revolución sólo se garantiza con los candidatos definidos por el líder máximo de la revolución, por lo que votar por ellos es garantía de que Chávez siga en el poder.

Ya no es “Chávez como hombre presente”, sino como “la defensa del legado Chávez”. En contrapartida, la oposición abandonó grandes avances en la unificación del discurso, que permitía presentarse ante la sociedad como una alternativa viable a la Revolución socialista. Entre los elementos que abandonó al fragmentarse y desarticularse producto de la derrota el 7O, fueron las primarias como expresión de la Democracia y la Unidad como símbolo del trabajo mancomunado y reconciliación que debe existir en el país.

Retomando las variables adicionales a la unidad de discurso tenemos una variable clave: los liderazgos locales.
Si el liderazgo local es fuerte y pertenece al oficialismo, entonces arrebatará espacios a la oposición a pesar de que su figura más importante –Chávez- no lo acompañe. Si el liderazgo local es fuerte y pertenece a la oposición, entonces conservará espacios a pesar de la unidad del discurso oficialista y la ausencia de una figura nacional girando, o en el mejor de los casos, arrebatará espacios al oficialismo.

En el caso del liderazgo local fuerte del oficialismo el mejor ejemplo es Vielma Mora. No sólo ganó la gobernación de Táchira, sino que le arrebató a la oposición 10 municipios que se habían ganado el 7-O. De estos 10, 5 municipios podemos afirmar con claridad que fueron obra del liderazgo de Vielma Mora (la votación oficialista aumentó entre 2 y 3 veces el promedio de la participación entre el 7-O y el 16-D). El mejor ejemplo de liderazgo fuerte dentro de la oposición es Guarulla, quien le arrebató el municipio capital al oficialismo y aumentó en términos absolutos los votos para la oposición. En el caso de liderazgo débil del oficialismo es Adan Chávez.

A pesar de ganar el estado, la oposición le arrebató la ciudad de Barinas y no por mejorar su votación con respecto al 7-O, sino porque el oficialismo tuvo un muy mal resultado allí. Casos de liderazgo débil de la oposición tenemos a Lester Rodríguez en Mérida y Salas Feo en Carabobo. En el último caso, el oficialismo le arrebató Valencia pero debido a la baja participación de la oposición en esa ciudad. La ausencia del líder nacional girando por el país se sintió más en la oposición que en el oficialismo. En el Edo. Táchira, pero aún más en el Edo Trujillo, la caída de los votos de la oposición en relación al 7-O evaluando la media de participación del 16-D sólo indica que la gente en esos estados votó por Capriles más allá de Pérez Vivas y José Hernández, y que éstos necesitaban a Capriles para ganar.

Estos cambios relativos en las victorias electorales que hemos detallado acá producto de los liderazgos locales y de la ausencia del líder nacional son más bien irrelevantes. Apenas el 17% de los municipios (56 de 335) reciben un impacto directo de estas variables. Los otros 279 municipios conservan de manera incontrovertible la supremacía oficialista. A pesar que en 74 municipios la participación de la oposición fue mejor en comparación al 7O, es decir, hubo un crecimiento, sólo se pudo concretar victoria en 4 de esos municipios.

A diferencia de los votos del oficialismo, los votos de la oposición son más dispersos, de hecho son un 30% más disperso1, lo que nos dice que en promedio los votos del oficialismo son más rígidos. Entre las razones que encontramos para la rigidez de la votación oficialista está el discurso único, que permite corregir la ausencia del líder, potenciar a los líderes locales fuertes y suavizar la mala imagen que se tiene sobre los liderazgos débiles.
Así mismo, la ausencia de un discurso único de la oposición deja al descubierto ausencia de líderes nacionales, debilita nuestros liderazgos fuertes y potencia de manera negativa nuestros liderazgos débiles.

Ejemplo de esta situación está en los resultados: sólo ganaron por parte de la oposición candidatos que ya eran gobernadores, con un perfil de liderazgo fuerte; no ganó ningún candidato electo en primarias (¿quien defendió las primarias durante la campaña regional?); y la oposición recibió reveses importantes en estados como Portuguesa y Trujillo.

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En función de estos argumentos, se vaticinan nuevas derrotas en las elecciones municipales y en una nueva elección presidencial. No hay manera que la oposición construya un discurso único y coherente con tan poco tiempo y su principal condicionante es la heterogeneidad de actores a coordinar. Luego de la derrota del 7O, los avances en ese sentido se perdieron casi por completo. Asumiendo que la oposición pudo alinear intereses y volver a trabajar en torno a un mismo discurso, no existe un discurso que pueda hacer frente al oficialista.

Aun si se retomara la democracia y la unidad como mensajes fuerza, se necesita más elementos clave dentro del discurso, como la superación de la pobreza y la reconciliación nacional. Un discurso sólido con estos 4 elementos, más un feroz ataque a la gestión del oficialismo pudiese ser lo único que permitiría disminuir votos oficialistas.

El problema de la ausencia de Chávez no es problema de la oposición, porque no nos hará ganar más votos. El problema de la oposición es como hacer para que las personas que votaron por Chávez no lo hagan ni por quienes dicen representarlo ni por Nicolás Maduro este 2013.

Ingreso fiscal y renta petrolera. La realidad venezolana


Paper final para la materia Formulación y control de presupuesto público, IESA MGP novimebre 2012

Resumen

El presente trabajo busca dar luces a varias interrogantes, 1. ¿La relación entre ingresos  petroleros y gasto público ha sido igual desde los inicios de la industria petrolera en el país? 2. ¿Cuáles son los elementos claves en el manejo de los ingresos petroleros? 3. ¿En dónde debemos enfocar nuestros esfuerzos a la hora de plantearnos el reto de la transformación económica del país? A cerca de la primera pregunta, se comprueba que la relación entre los ingresos petroleros y el ingreso fiscal no ha sido siempre la misma; de hecho se tuvo que librar y vencer un conflicto con las empresas trasnacionales por el control de la renta. En cuanto a la segunda pregunta, se desvela que la clave en el manejo de los ingresos petroleros es impedir que los shocks de precios se trasladen a la economía por medio del presupuesto de la nación. Finalmente, se presentan argumentos de por qué en Venezuela los mecanismos establecidos para tal fin, no han sido efectivos.

Antes que presentar ideas originales, lo que pretende este trabajo es realizar una revisión histórica y bibliográfica que existe acerca de la materia.

Relación entre ingresos petroleros y gasto público

A pesar de la convicción popular, el ingreso por exportaciones petroleras no está incontrovertiblemente relacionado con el gasto público. Para poder gastar es necesario primero ser propietario de los peculios provenientes de la explotación económica del recurso, y para el caso venezolano esto marca un hito importante. La nacionalización del petróleo el 1ero de enero de 1976 es sólo el fin de un largo proceso de conflicto que se originó en el mismo instante en el que se descubrió el potencial petrolero del país. Este conflicto se presentó entre las trasnacionales y el gobierno por la apropiación de la renta. Para la época en que Gumersindo Torres era Ministro de Fomento en 1917, los ingresos fiscales petroleros apenas alcanzaban el 0,26% del total de ingresos fiscales (Mayobre, 2007). Torres sería el primer venezolano en posición de poder que trabajaría de manera convencida por lograr que la situación fiscal del país mejorara. El conflicto en esta época será intenso y luego de la creación de la primera legislación exclusiva en materia petrolera en 1920, la situación con las trasnacionales tendría episodios memorables de conflictividad, entre ellos: la salida de Torres del ministerio en 1922 luego de la reformulación de la ley a favor de las trasnacionales, redactada por los mismos empresarios[1]; la vuelta al ministerio de Torres en 1929 y la puesta en vigencia del Reglamento de la Inspectoria Técnica de Hidrocarburos de Maracaibo y el folleto llamado Memorandum, donde se recogen cartas enviadas a diferentes instancias del gobierno remitidas por un grupo de representante de las trasnacionales, y respondidas por Gumersindo Torres en Consejo de Ministros, donde finalmente se aprobaría el reglamento. Como saldo del conflicto, para 1930, la participación fiscal de los ingresos petroleros ya correspondía al 20% (Mayobre, 2007)

Gumersindo Torres fue ministro durante la dictadura de Juan Vicente Gómez, dictadura fuertemente criticada por Rómulo Betancourt, quien, junto con otros venezolanos y Juan Pablo Pérez Alfonzo, proponían que los ingresos petroleros debían ser de los venezolanos. A pesar de los avances alcanzados por Torres, Betancourt opinaba que la dictadura de Gómez le entregó el país a los extranjeros. En sus palabras, “Las compañías se llevan el petróleo y el Gobierno de Venezuela les paga para que se lo lleven”[2] (Betancourt, 2007 (1956)). A pesar de estas opiniones, la realidad es que en el periodo intermedio entre el gobierno de Gómez y la junta militar presidida por Betancourt desde 1945, hubo importantes avances. La ley de Hidrocarburos de 1943 unificaba el régimen de concesiones a favor de Venezuela y aumentaba la captura de renta fiscal. Podemos decir entonces que la lucha por aumentar la participación de Venezuela en los ingresos petroleros avanzó, a veces lento, otras veces más rápido, pero siempre avanzó.

En el anexo 1 se puede apreciar el incremento progresivo de la participación fiscal en los ingresos petroleros del país desde 1959 a 1975, mostrando que a pesar de existir gobiernos con distinta agenda política, social y económica, (el de la junta militar del 48 al 52, el de Pérez Jiménez del 52 al 58, y el del Pacto de Punto Fijo del 58 al 75) todos continuaron de manera sistemática en la política de aumento de la participación fiscal de los ingresos petroleros. 

Entre otras cosas, Pérez Alfonzo, ministro de fomento en 1945 y precursor de la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP), da reporte del aporte fiscal petrolero al año 1975 (revisar anexo 2) en donde se aprecia que el 62% los ingresos fiscales captados por la actividad petrolera se lograron con el 31% de la producción total de petróleo entre 1917 y 1975, sobre todo, desde el año 1968, año en el que las gestiones de Rómulo Betancourt y Raul Leoni ya mostraban sus resultados en materia fiscal gracias al aporte petrolero.

Justo antes de la nacionalización del petróleo, Venezuela ya había logrado poner a su favor la balanza de ingresos petroleros. Además, también había logrado controlar los shocks de ingresos, evidenciándose que aumentos súbitos del precio del petróleo conllevan a aumentos de la participación fiscal en el total del ingreso producido por la industria. Como lo muestra el anexo 1, en 1975 Venezuela tuvo una participación del 94,27% del total de ingresos netos de la industria, producto del shock de precios de ese mismo año.

El 1ero de enero de 1976 se nacionalizó el petróleo, con lo que permitía al gobierno no sólo captar vía impuestos y regalías gran parte de la renta petrolera, sino que pasaba a controlarla casi en su totalidad. Petróleos de Venezuela S.A. pasaría a ser la empresa que asumiría todas las concesiones vencidas, y además, recibiría el dominio de todos los bienes que existían dentro de los terrenos que estaban en concesión, y que asumiría de ese día en adelante, la extracción, refinamiento y distribución del petróleo en el país.

Ya el gobierno siendo propietario de la renta, se hace presente la realidad de los años 70 en adelante, que es un alto ingreso fiscal petrolero y un inestable resultado fiscal. Respondiendo a nuestra primera interrogante, debemos decir que la relación entre ingresos petroleros y el gasto público no fue igual desde que el petróleo entró en la escena nacional. Sin embargo, desde que logramos apropiarnos de la renta, la inestabilidad de los precios se transmitió directamente a los ingresos fiscales, y por ende, al gasto público, hecho que no ha variado desde 1976 en adelante. 

Elementos claves del manejo del ingreso petrolero.

Este último hecho empírico trae otro interrogante: ¿Una vez que se controla la renta, el ingreso fiscal y el gasto público se hacen tan volátiles como los precios del recurso abundante? La respuesta en sentido estricto es no necesariamente. En primer lugar, la optimización del ingreso es diferente a la optimización del gasto público[3]. En segundo lugar, existen experiencias exitosas en el mundo donde se ha logrado aislar el impacto de la volatilidad de los precios de las materias primas del manejo fiscal. Estas experiencias se pueden encontrar en países desarrollados y en países en vías de desarrollo (Noruega, Chile y Botswana son los ejemplos más resaltantes). También es cierto que los países primario exportadores en su mayoría han sido incapaces de evitar la transmisión de los precios a sus economías por medio del gasto público, siendo Venezuela sólo una estrella en una constelación más grande.
A primera vista parece sencillo poder separar los ingresos petroleros del gasto público: En años en que el ingreso crece desproporcionadamente se ahorra, y en años de escases de ingresos se usan los ahorros. Es decir, la existencia de fondos patrimoniales[4] como herramienta del gobierno para evitar que los shocks de ingresos se transmitan a la economía. Sin embargo poner de acuerdo a una sociedad acerca de lo que más le conviene al conjunto no es fácil. En sociedades con instituciones débiles, con grupos políticos y económicos que pueden capturar el poder y conducirlo a sus intereses, la medida que parecía sencilla deja de serlo. Venezuela es un digno ejemplo (Puente, Daza, Rios, & Rodríguez, 2007). Durante los años 90 se crea el Fondo de Inversión para la Estabilización Macroeconómica, con la intención de aislar la volatilidad de los precios del petróleo del asunto fiscal. Esta medida, que estuvo inspirada en la solución del problema de la volatilidad de ingresos petroleros, quedó sólo como una buena intención, y de hecho su uso resultó siendo pro cíclico, es decir, se ahorró en época de escases y gastó en época de bonanza (Villasmil, 2005).

Revisando evidencia de otros países y contrastándolos con el caso Venezuela, se puede extraer que la realidad institucional de las economías es importante en la fijación de reglas presupuestarias. Una de las claves del buen manejo del boom de recursos producto de la explotación de diamantes en Botswana, fue la sólida institución del derecho a la propiedad resultado de la actividad ganadera que existía en ese país antes de la explotación del recurso abundante pero agotable, que restringía políticamente a las élites y permitía, a pesar de la nueva realidad, conservar reglas estables y así las nuevas rentas pudieron generar bienestar a toda la sociedad, porque entre otras cosas, se mantuvo el equilibrio fiscal (Acemoglu, Johnson, & Robinson, 2011). Para Venezuela, en cambio, la formas institucionales de poder y su relación con el sector financiero a finales del siglo XIX e inicios del siglo XX, fueron cimiento débil para el enraizamiento de los derechos de propiedad y el respeto a los mismos (permitiendo la rápida concentración de los recursos petroleros en manos del Estado), y establecieron los mecanismos utilizados años después para la distribución y asignación de la renta petrolera (Rodríguez, 2004). Aunada a esta explicación se encuentra otra (Ochoa, 2008) la cual enfoca su lupa también en las instituciones, pero hace referencias precisas a cambios en la institucionalidad fiscal de dos periodos: 1913-22, y 1974-78. En el primer caso, las reformas sobre el Ministerio de Hacienda que buscan modernizar y organizar el manejo fiscal del país, junto con la creación del BCV y el respeto al patrón oro, permitió que el boom de ingresos que comenzó a ocurrir desde 1928 creara crecimiento económico, baja inflación debido a un manejo fiscal equilibrado. En el segundo caso, los cambios sobre el Ministerio de Hacienda realizados para darle más poder a la Presidencia de la República, en el sentido de poder asumir deuda y aprobar créditos, estableció una fragua a la capacidad de restricción presupuestaria de la institucionalidad oficial, teniendo como resultado, inestabilidad macroeconómica evidenciada en altas tasa de inflación y estancamiento económico.
Más allá de las explicaciones precisas acerca de la incapacidad de respetar reglas fiscales, lo importante es presentar tres realidades que se decantan de las líneas precedentes:
1.    El control de la renta petrolera fue un proceso progresivo que no se logró de inmediato una vez nos convertimos en potencia petrolera mundial. De hecho, Venezuela llegó a ser el principal productor y exportador de petróleo del mundo mucho antes de la nacionalización.
2.    Una vez que nos hicimos del control de las rentas petroleras, la volatilidad de los precios se hizo presente en la economía por medio del gasto público.
3.    Son necesarios mecanismos institucionales que permitan aislar la volatilidad de los precios del petróleo de los ingresos fiscales, y estos mecanismos requieren de una sólida institucionalidad.
La maldición de los recursos, como se conoce al conjunto de características que se encuentran en la mayoría de países recursos abundantes tiene más caracterizaciones: menor crecimiento económico que los países pobres en recursos, inestabilidad macroeconómica, desorden fiscal. Una regla fiscal en compañía de un fondo patrimonial puede ser el inicio a la solución del problema.
Esta última recomendación, que para nada pretende ser única, se abstrae de otros grandes retos que tiene una economía recurso abundante como Venezuela: alta concentración de las exportaciones en el bien primario, sobrevaluación estructural de la moneda, desconexión del sector primario exportador con los demás sectores de la economía, especialización ineficiente, como los retos más importantes.

Bibliografía

Acemoglu, D., Johnson, S., & Robinson, J. A. (2011). An African Success Story: Botswana.
Betancourt, R. (2007 (1956)). Venezuela, política y petróleo. Caracas: Edición conjunta UCAB, Fundación Rómulo Betancourt.
British Petroleum (BP). (2011). Stadistical Review of World Energy 2011. Recuperado el 18 de agosto de 2011, de BP: http://www.bp.com/sectionbodycopy.do?categoryId=7500&contentId=7068481
Fernandez, A., Gómez, J. C., & Manzano, O. (2002). Aplicación de distintos fondos patrimoniales y sus efectos intergeneracionales en Venezuela. Caracas: Banco Central de Venezuela.
Gómez, A., & Baena, G. (2011). Una regla de inversión para la renta petrolera (1986-2009). Tesis de grado para optar al título de economista . Caracas: Universidad Central de Venezuela.
Lange, G.-M., & Mathew, W. (2002). Sustainable development in mineral economies: The example of Botswana. Pretoria: The Centre for Environmental Economics in Africa, University of Pretoria.
Loscher, I., & Pérez A, J. P. (1976). Alternativas a la imposiilidad de sembrar el petróleo. Caracas: Debate.
Mayobre, E. (2007). Gumersindo Torres. Caracas: Editora El Nacional.
Mendoza P., C. (2006). Vigencia del nacionalismo petrolero. Revista venezolana de Economía y Cencias Sociales, Vol. 12, nro. 1 , 183-207.
Ministerio de Energía y Minas. (2009). PODE, Petróleo y Otros Datos Estadísticos 2007-2008. Caracas: Ministerio de Energía y Minas.
Ochoa, O. (2008). La institución fiscal y el rentismo en el desempeño económico de Venezuela. Nueva Economía, Nro 28 , 9-63.
Puente, J. M., Daza, A., Rios, G., & Rodríguez, A. (2007). The Political Economy of the Budget Process in the Andean Region: The Case of Venezuela. Washington, DC: Inter-American Development Bank, Country Studies Series.
Rodríguez, F. (2004). Caudillos, políticos y banqueros: Un ensayo sobre el surgimiento e incidencia de las instituciones económicas venezolanas antes del petróleo. Manuscrito .
Villasmil, R. (2005). Lecciones aprendidas de política económica en Venezuela: 1936-2004. Caracas: Instituto Latinoamericano de Investigaciones Sociales (ILDIS).





[1] Este episodio casi novelesco salió referido en la revista Fortune de New York, y es mencionado por Rómulo Betancourt en su libro: Venezuela, Política y Petróleo. Existen otras versiones más condescendientes. Lo importante es resaltar lo grandilocuente de las diferencias entre los intereses nacionales y extranjeros en pugna
[2] Describe Betancourt que en 1931 Torres demandó a la Standard Oil y la Gulf por haber defraudado al fisco por 26.000.000 y 30.000.000 de Bs respectivamente en evasión de impuestos, lo que equivalía a un 136% de lo que estas empresas pagaban por otros tributos.
[3] La optimización del ingreso puede derivarse de la explotación óptima del recurso escaso, mientras que el gasto óptimo se deriva del valor presente de los ingresos futuros y la presencia de shocks económicos (Gómez & Baena, 2011) y (Villasmil, 2005)
[4] No todos los fondos patrimoniales son iguales, ni en sus fines, ni en el marco regulatorio que la sociedad define para su funcionamiento. (Fernandez, Gómez, & Manzano, 2002)