Paper final para la materia Formulación y control de presupuesto público, IESA MGP novimebre 2012
Resumen
El
presente trabajo busca dar luces a varias interrogantes, 1. ¿La relación entre
ingresos petroleros y gasto público ha
sido igual desde los inicios de la industria petrolera en el país? 2. ¿Cuáles
son los elementos claves en el manejo de los ingresos petroleros? 3. ¿En dónde
debemos enfocar nuestros esfuerzos a la hora de plantearnos el reto de la
transformación económica del país? A cerca de la primera pregunta, se comprueba
que la relación entre los ingresos petroleros y el ingreso fiscal no ha sido
siempre la misma; de hecho se tuvo que librar y vencer un conflicto con las
empresas trasnacionales por el control de la renta. En cuanto a la segunda
pregunta, se desvela que la clave en el manejo de los ingresos petroleros es
impedir que los shocks de precios se trasladen a la economía por medio del
presupuesto de la nación. Finalmente, se presentan argumentos de por qué en
Venezuela los mecanismos establecidos para tal fin, no han sido efectivos.
Antes
que presentar ideas originales, lo que pretende este trabajo es realizar una
revisión histórica y bibliográfica que existe acerca de la materia.
Relación entre ingresos
petroleros y gasto público
A
pesar de la convicción popular, el ingreso por exportaciones petroleras no está
incontrovertiblemente relacionado con el gasto público. Para poder gastar es
necesario primero ser propietario de los peculios provenientes de la
explotación económica del recurso, y para el caso venezolano esto marca un hito
importante. La nacionalización del petróleo el 1ero de enero de 1976 es sólo el
fin de un largo proceso de conflicto que se originó en el mismo instante en el
que se descubrió el potencial petrolero del país. Este conflicto se presentó
entre las trasnacionales y el gobierno por la apropiación de la renta. Para la
época en que Gumersindo Torres era Ministro de Fomento en 1917, los ingresos
fiscales petroleros apenas alcanzaban el 0,26% del total de ingresos fiscales (Mayobre, 2007). Torres sería el
primer venezolano en posición de poder que trabajaría de manera convencida por
lograr que la situación fiscal del país mejorara. El conflicto en esta época
será intenso y luego de la creación de la primera legislación exclusiva en
materia petrolera en 1920, la situación con las trasnacionales tendría
episodios memorables de conflictividad, entre ellos: la salida de Torres del
ministerio en 1922 luego de la reformulación de la ley a favor de las
trasnacionales, redactada por los mismos empresarios; la vuelta al ministerio
de Torres en 1929 y la puesta en vigencia del Reglamento de la Inspectoria
Técnica de Hidrocarburos de Maracaibo y el folleto llamado Memorandum, donde se
recogen cartas enviadas a diferentes instancias del gobierno remitidas por un
grupo de representante de las trasnacionales, y respondidas por Gumersindo
Torres en Consejo de Ministros, donde finalmente se aprobaría el reglamento. Como
saldo del conflicto, para 1930, la participación fiscal de los ingresos
petroleros ya correspondía al 20% (Mayobre, 2007)
Gumersindo
Torres fue ministro durante la dictadura de Juan Vicente Gómez, dictadura
fuertemente criticada por Rómulo Betancourt, quien, junto con otros venezolanos
y Juan Pablo Pérez Alfonzo, proponían que los ingresos petroleros debían ser de
los venezolanos. A pesar de los avances alcanzados por Torres, Betancourt
opinaba que la dictadura de Gómez le entregó el país a los extranjeros. En sus
palabras, “Las compañías se llevan el petróleo y el Gobierno de Venezuela les
paga para que se lo lleven” (Betancourt, 2007 (1956)).
A pesar de estas opiniones, la realidad es que en el periodo intermedio entre
el gobierno de Gómez y la junta militar presidida por Betancourt desde 1945,
hubo importantes avances. La ley de Hidrocarburos de 1943 unificaba el régimen
de concesiones a favor de Venezuela y aumentaba la captura de renta fiscal.
Podemos decir entonces que la lucha por aumentar la participación de Venezuela
en los ingresos petroleros avanzó, a veces lento, otras veces más rápido, pero
siempre avanzó.
En
el anexo 1 se puede apreciar el incremento progresivo de la participación
fiscal en los ingresos petroleros del país desde 1959 a 1975, mostrando que a
pesar de existir gobiernos con distinta agenda política, social y económica, (el
de la junta militar del 48 al 52, el de Pérez Jiménez del 52 al 58, y el del
Pacto de Punto Fijo del 58 al 75) todos continuaron de manera sistemática en la
política de aumento de la participación fiscal de los ingresos petroleros.
Entre
otras cosas, Pérez Alfonzo, ministro de fomento en 1945 y precursor de la
Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP), da reporte del aporte
fiscal petrolero al año 1975 (revisar anexo 2) en donde se aprecia que el 62%
los ingresos fiscales captados por la actividad petrolera se lograron con el
31% de la producción total de petróleo entre 1917 y 1975, sobre todo, desde el
año 1968, año en el que las gestiones de Rómulo Betancourt y Raul Leoni ya
mostraban sus resultados en materia fiscal gracias al aporte petrolero.
Justo
antes de la nacionalización del petróleo, Venezuela ya había logrado poner a su
favor la balanza de ingresos petroleros. Además, también había logrado
controlar los shocks de ingresos, evidenciándose que aumentos súbitos del
precio del petróleo conllevan a aumentos de la participación fiscal en el total
del ingreso producido por la industria. Como lo muestra el anexo 1, en 1975
Venezuela tuvo una participación del 94,27% del total de ingresos netos de la
industria, producto del shock de precios de ese mismo año.
El
1ero de enero de 1976 se nacionalizó el petróleo, con lo que permitía al
gobierno no sólo captar vía impuestos y regalías gran parte de la renta
petrolera, sino que pasaba a controlarla casi en su totalidad. Petróleos de
Venezuela S.A. pasaría a ser la empresa que asumiría todas las concesiones
vencidas, y además, recibiría el dominio de todos los bienes que existían
dentro de los terrenos que estaban en concesión, y que asumiría de ese día en
adelante, la extracción, refinamiento y distribución del petróleo en el país.
Ya
el gobierno siendo propietario de la renta, se hace presente la realidad de los
años 70 en adelante, que es un alto ingreso fiscal petrolero y un inestable
resultado fiscal. Respondiendo a nuestra primera interrogante, debemos decir
que la relación entre ingresos petroleros y el gasto público no fue igual desde
que el petróleo entró en la escena nacional. Sin embargo, desde que logramos
apropiarnos de la renta, la inestabilidad de los precios se transmitió
directamente a los ingresos fiscales, y por ende, al gasto público, hecho que
no ha variado desde 1976 en adelante.
Elementos claves del
manejo del ingreso petrolero.
Este
último hecho empírico trae otro interrogante: ¿Una vez que se controla la renta,
el ingreso fiscal y el gasto público se hacen tan volátiles como los precios
del recurso abundante? La respuesta en sentido estricto es no necesariamente. En
primer lugar, la optimización del ingreso es diferente a la optimización del
gasto público.
En segundo lugar, existen experiencias exitosas en el mundo donde se ha logrado
aislar el impacto de la volatilidad de los precios de las materias primas del
manejo fiscal. Estas experiencias se pueden encontrar en países desarrollados y
en países en vías de desarrollo (Noruega, Chile y Botswana son los ejemplos más
resaltantes). También es cierto que los países primario exportadores en su
mayoría han sido incapaces de evitar la transmisión de los precios a sus
economías por medio del gasto público, siendo Venezuela sólo una estrella en
una constelación más grande.
A
primera vista parece sencillo poder separar los ingresos petroleros del gasto
público: En años en que el ingreso crece desproporcionadamente se ahorra, y en
años de escases de ingresos se usan los ahorros. Es decir, la existencia de
fondos patrimoniales como herramienta del
gobierno para evitar que los shocks de ingresos se transmitan a la economía. Sin
embargo poner de acuerdo a una sociedad acerca de lo que más le conviene al
conjunto no es fácil. En sociedades con instituciones débiles, con grupos
políticos y económicos que pueden capturar el poder y conducirlo a sus
intereses, la medida que parecía sencilla deja de serlo. Venezuela es un digno
ejemplo (Puente, Daza, Rios, &
Rodríguez, 2007).
Durante los años 90 se crea el Fondo de Inversión para la Estabilización
Macroeconómica, con la intención de aislar la volatilidad de los precios del
petróleo del asunto fiscal. Esta medida, que estuvo inspirada en la solución
del problema de la volatilidad de ingresos petroleros, quedó sólo como una
buena intención, y de hecho su uso resultó siendo pro cíclico, es decir, se
ahorró en época de escases y gastó en época de bonanza (Villasmil, 2005).
Revisando evidencia de otros países y
contrastándolos con el caso Venezuela, se puede extraer que la realidad
institucional de las economías es importante en la fijación de reglas
presupuestarias. Una de las claves del buen manejo del boom de recursos producto
de la explotación de diamantes en Botswana, fue la sólida institución del
derecho a la propiedad resultado de la actividad ganadera que existía en ese
país antes de la explotación del recurso abundante pero agotable, que
restringía políticamente a las élites y permitía, a pesar de la nueva realidad,
conservar reglas estables y así las nuevas rentas pudieron generar bienestar a
toda la sociedad, porque entre otras cosas, se mantuvo el equilibrio fiscal (Acemoglu, Johnson, & Robinson, 2011). Para Venezuela, en
cambio, la formas institucionales de poder y su relación con el sector
financiero a finales del siglo XIX e inicios del siglo XX, fueron cimiento
débil para el enraizamiento de los derechos de propiedad y el respeto a los
mismos (permitiendo la rápida concentración de los recursos petroleros en manos
del Estado), y establecieron los mecanismos utilizados años después para la distribución
y asignación de la renta petrolera (Rodríguez, 2004). Aunada a esta explicación se encuentra
otra (Ochoa, 2008)
la cual enfoca su lupa también en las instituciones, pero hace referencias precisas
a cambios en la institucionalidad fiscal de dos periodos: 1913-22, y 1974-78.
En el primer caso, las reformas sobre el Ministerio de Hacienda que buscan
modernizar y organizar el manejo fiscal del país, junto con la creación del BCV
y el respeto al patrón oro, permitió que el boom de ingresos que comenzó a
ocurrir desde 1928 creara crecimiento económico, baja inflación debido a un
manejo fiscal equilibrado. En el segundo caso, los cambios sobre el Ministerio
de Hacienda realizados para darle más poder a la Presidencia de la República,
en el sentido de poder asumir deuda y aprobar créditos, estableció una fragua a
la capacidad de restricción presupuestaria de la institucionalidad oficial,
teniendo como resultado, inestabilidad macroeconómica evidenciada en altas tasa
de inflación y estancamiento económico.
Más allá de las explicaciones
precisas acerca de la incapacidad de respetar reglas fiscales, lo importante es
presentar tres realidades que se decantan de las líneas precedentes:
1.
El
control de la renta petrolera fue un proceso progresivo que no se logró de
inmediato una vez nos convertimos en potencia petrolera mundial. De hecho,
Venezuela llegó a ser el principal productor y exportador de petróleo del mundo
mucho antes de la nacionalización.
2.
Una
vez que nos hicimos del control de las rentas petroleras, la volatilidad de los
precios se hizo presente en la economía por medio del gasto público.
3.
Son
necesarios mecanismos institucionales que permitan aislar la volatilidad de los
precios del petróleo de los ingresos fiscales, y estos mecanismos requieren de
una sólida institucionalidad.
La maldición de los recursos, como se
conoce al conjunto de características que se encuentran en la mayoría de países
recursos abundantes tiene más caracterizaciones: menor crecimiento económico
que los países pobres en recursos, inestabilidad macroeconómica, desorden
fiscal. Una regla fiscal en compañía de un fondo patrimonial puede ser el
inicio a la solución del problema.
Esta última recomendación, que para
nada pretende ser única, se abstrae de otros grandes retos que tiene una
economía recurso abundante como Venezuela: alta concentración de las
exportaciones en el bien primario, sobrevaluación estructural de la moneda,
desconexión del sector primario exportador con los demás sectores de la
economía, especialización ineficiente, como los retos más importantes.
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